Зинаида Николаевна СОКОВА

профессор кафедры новой истории и международных отношений, доктор исторических наук

БЮРОКРАТИЯ И ОБЩЕСТВО
(НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВ ЗАПАДНОЙ АФРИКИ)

АННОТАЦИЯ. Автор рассматривает взаимодействие африканской бюрокра¬тии и общества в период демократических реформ.
The author considers the interaction of African bureaucracy and society in the period of democratic reforms.
В первые десятилетия независимости африканских стран в условиях неразвитос-ти социальной структуры общества основное место в процессе модернизации тради-ционных отношений, создании основ современной жизни было отведено государ¬ству. В 1970-е гг., когда значительно усилилась регулирующая роль государства и вырос государственный сектор экономики, представлялось, что структуры государ-ственной власти — это «штаб» африканского общества, дающий импульсы для его трансформации. Историческое своеобразие условий развития африканских стран, масштабы и характер стоящих перед ними задач, — писали авторы одного из иссле-дований этого периода, — предопределяют активное вмешательство государства в сферы экономики и социальных отношений [1].
В 1980-е гг. в условиях социально-экономического кризиса произошло ослабле-ние влияния государственных институтов на процессы развития общества, проявив-шееся прежде всего в деэтатизации экономической сферы. В тот же период усилилась тенденция к фактическому переходу функций принятия важнейших решений к меж¬дународным финансовым организациям. Выросло значение различных негосудар¬ственных институтов, приспосабливающих к своим интересам функции государствен¬ной власти [2]. Эти процессы свидетельствовали о кризисе государства в африканс¬ких странах. Его симптомы проявились уже в первые годы независимого развития. Деградация государства нашла отражение в самодовлеющем характере властных структур, в преимущественном развитии аппарата принуждения, неспособности пра¬вящих групп решить многочисленные общественные проблемы. Кризис «государ¬ственной идеи» проявился в нежизнеспособности созданных в конце 1950-х — начале 1960-х гг. квазидемократических режимов, политической нестабильности, военных переворотах.
Проект реформ, реализуемый ныне под давлением Запада в африканских стра-нах, связан с развитием рыночных отношений и сокращением роли государства в экономике и других сферах. Однако требование сокращения роли государства не соответствует реалиям местного общества. Как показывает опыт последних полуто-ра десятилетий, осуществление неолиберальной социально-экономической страте-гии в африканских странах ведет к дезинтеграции общества, к маргинализации ог-ромных масс населения, не сумевших найти место в новой экономической ситуации, и в результате — к росту числа социальных конфликтов. Поддержание необходимо-го баланса между различными группами населения, обеспечение его основных по-требностей делают необходимым высокую степень участия государства в экономи¬ке и общественном развитии. Э. Э. Осагхэ, профессор политологии из ЮАР, отме¬тил, что «одним из парадоксов современной ситуации в Африке является то обстоятельство, что политика либерализма требует усиления роли государства, а не ее ослабления» [3]. Отечественный экономист В. В. Павлова также считает, что «зна-чительное государственное вмешательство особенно необходимо при осуществле-нии системной трансформации в условиях сопротивления консервативного крыла общества.. Единая воля требуется для управления вертикальными структурами ис-полнительной власти с целью компенсации издержек распада старого партийно-го-сударственного аппарата, скреплявшего общество в отсутствие институтов самоор-ганизации» [4]. Можно предположить, что государственные институты будут по пре-жнему занимать важное место и в социально-политическом развитии африканских стран. В этой связи первостепенное значение приобретают перспективы качествен-ного изменения государства и политических систем на континенте.
В отечественной литературе отмечалось, что исключительно важная роль госу-дарства в африканских странах ведет к установлению его господства над обще-ством [5]. В период независимости объем власти государственных институтов рас-ширялся без соответствующего развития его социальной базы. Повышение роли ис-полнительных структур, сверхцентрализация государственной власти фактически изолировали государство от общества.
В Западной Европе возвышение государства как особого социального институ-та относится к XVI-XVIII векам. Этот процесс был результатом становления нацио-нального капитализма. В ходе капиталистической эволюции складывалась тесная связь между формирующимся гражданским обществом и становлением государства как национально-политической общности.
В африканских странах возвышение современного государства произошло срав-нительно недавно и было обусловлено подъемом национально-освободительного движения после Второй мировой войны. Его генезис выражал потребность стран континента в модернизации и трансформации [6]. Развитие капитализма, подталки-ваемое извне, принимало зависимые, неорганические, периферийные формы. Эта особенность тормозила процесс становления национальной государственности и при-давала ему специфический характер. Для государства такого типа характерны пре-обладающее влияние правящих групп на процессы развития, упование на всесилие исполнительной власти, навязывание воли государства гражданскому обществу, преобладание авторитарных методов политического руководства. В Западной Аф¬рике разрыв между состоянием реального общества и государством носит структур-ный характер [7]. Политическая общность населения строится в национально-поли-тических формах, по типу современного государственного устройства западных стран, тогда как реальное общество представлено различными этническими общно-стями, которые не достигли стадии образования нации. Потребности экономическо-го развития, стремление покончить с трибализмом, собственные интересы бюрокра-тии побуждают правящие режимы форсировать интеграционные процессы в своих странах. Однако в реальном африканском обществе наряду с тенденциями к объеди-нению наблюдается усиление регионализма, сепаратизма и этноцентризма.
Последние исследования отношений между государством и обществом в афри-канских странах показали, что большинство политических систем характеризуются ограниченными суверенитетом и легитимностью государства, отражающими непроч-ность и нестабильность политических систем; узким спектром включенности граж-дан в формальный политический процесс; весьма незначительной вовлеченностью автономных общественных групп в государственную сферу [8]. Эти черты обуслов-лены историей взаимоотношений государства и общества и характером социально-политического развития после обретения независимости.
В системах государственного управления стран Западной Африки как в колони-альный период, так и в условиях независимости преобладала автократическая тен-денция. Прерогативы политической власти были сосредоточены в руках государственной бюрократии, которая использовала в целях поддержания своего господ-ства методы насилия и подавления. Государственному управлению присущ бюрок-ратический централизм, превращающий в фикцию существование представитель¬ных учреждений. Слабые административные возможности и персонализация власти препятствуют соблюдению законов и складыванию правового государства. По мне-нию американского исследователя П.- М. Льюиса, «современное африканское госу-дарство основывается преимущественно на патримониальных формах государствен-ной консолидации и управления. Оно отчуждено от своих обществ... Патримониаль-ная власть произвольна и капризна и не дает гарантий уважения прав собственности, гражданских прав и свобод» [9].
Этатистский характер стратегии развития, наблюдавшийся в 1960-1970 гг., спо-собствовал концентрации классообразования и индивидуальной социальной мобиль-ности лишь в государственной сфере. Соединение экономического этатизма с патри-мониальной формой управления порождало зависимость частных предпринимате-лей от властных структур. Это значительно сужало социальную базу формирования сил, способных оспаривать прерогативы государства. Напротив, господство влас-ти-собственности приводило к тому, что захват государственной власти и отдельных звеньев государственной машины становился главным средством экономического и социального продвижения и успеха в обществе. «Одна негосударственная структура задругой перестают выполнять свои прямые функции... посредника между гражда-нами и государством.. Все они сражаются за контроль над государством» [10]. Госу-дарство, по определению Дж. Ф. Медара, становится одновременно «грабителем общества» и «добычей общества» [11].
В странах Западной Африки сохранение традиционных социальных отношений и характер связей между государством и обществом создают слабую основу для появления гражданского общества [12]. Известно, что различение государства и общества возникло в Западной Европе в особых исторических условиях, включаю-щих цепь взаимосвязанных изменений в государстве, экономике и формах социаль¬ной организации. Концепция гражданского общества была реакцией на появление современного правового и рационального государства, основанного на территори-альном суверенитете, власти закона, принадлежности к единой «нации-государству», профессиональной бюрократии. Идея автономной частной сферы возникла в проти-вовес всеохватывающей власти государства.. Индивид воспринимался как носи-тель двух ипостасей — члена гражданского общества и подданного государства.
По мнению М. Вебера, государство есть отношение господства, опирающееся на легитимное насилие. Оно предполагает взаимное ожидание: того, кто приказыва-ет, — что его приказу будут повиноваться; тех, кто повинуется, — что приказ будет иметь тот характер, который ими признается законным и справедливым [13]. Эта взаимосвязь, названная М. Вебером легальным типом господства, основана на под-чинении закону.
Наиболее совершенным типом легального господства он считал бюрократию. Но ее задача заключается в том, чтобы всегда держаться в стороне, быть дирижером социальной жизни и реализации прав личности [14]. В свою очередь, это становится возможным, если бюрократия уступает свое монопольное место в структуре управ-ления и входит в отношения партнерства с другими группами общества, регулируе-мые правовыми нормами и опирающиеся на развитые рыночные отношения..
В африканских странах, где власть основана больше на насилии, чем на законе, наблюдается стремление государственных институтов подчинить элементы граждан-ского общества. В течение длительного периода времени государственная власть была монополизирована правящими группами, которые осуществляли управление в своих собственных интересах и почти не испытывали давления со стороны обще-ства. Такая ситуация во многом объясняется живучестью традиционных норм социльной и общественной жизни. Американский исследователь Г. Алмонд обращал внимание на невозможность появления рациональной бюрократии веберовского типа в условиях иррациональности культур, возникающих в результате смешения мест-ных традиций с западными нововведениями [15].
В ходе возвышения государства происходил бурный рост числа органов и работ-ников госаппарата. Являясь частью правящих групп, бюрократия распределяла го¬сударственные средства, значительная часть которых шла на оплату управленчес-ких расходов. Увеличение расходов на содержание не сопровождалось возрастани-ем эффективности деятельности государственных служащих. Нигерийский политолог А. Ауоад отмечает стремительный и непомерный рост «патологической бюрокра-тии», плохо подготовленной к решению труднейших задач постколониального раз-вития, коррумпированной и дорогостоящей» [16].
В 1980-1990-е гг. в африканских странах осуществлялись структурная перестрой-ка экономики, стимулирование развития рыночных отношений, демократические преобразования политических систем. По данным на середину 1993 г., 15 стран Тро-пической Африки (28%) заявили о переходе к демократии и 24 страны (44%) находи-лись в переходном периоде [17].
Развитие рыночных отношений укрепило позиции национальной буржуазии и других социальных сил, заинтересованных в демократических преобразованиях. По определению французского ученого Ж.- Ф. Байяра, произошел «реванш» афри-канских обществ [18]. Например, в Кот-д' Ивуаре за 1989-1991 гг. было зарегистри-ровано почти 50 новых ассоциаций, большинство из которых имели политическую и гражданскую ориентацию [19].
В течение длительного периода в странах Западной Африки деятельность раз-личных общественных организаций более и менее строго контролировалась госу-дарственными структурами. Подобное положение было свойственно гражданским режимам К. Нкрумы в Гане, С. Стивенса в Сьерра-Леоне. Тенденция к этатизации институтов гражданского общества существовала в Кот-д Ивуаре, Сенегале и дру-гих странах. Нередко руководители государств стремились использовать обществен-ные организации в интересах укрепления своей власти. Они наделяли лидеров проф-союзов, общественных объединений высокими постами, интегрируя их в механизм государственной власти. Однако в условиях гражданских режимов всегда суще-ствовали достаточно влиятельные организации, не находившиеся в прямой зависи-мости от государства.
По мнению американского исследователя Д. Вудса, всплеск общественной ак-тивности на рубеже 1980-1990-х гг. убеждает, что эпоха жесткого контроля правя¬щей элиты и государственной бюрократии над обществом явно заканчивается [20]. Хотя многие общественные ассоциации слабы и фрагментированы, тем не менее они образуют институционную структуру, в которой формируются новые социальные и политические ценности. В последние годы правительства западноафриканских стран вынуждены вступать в диалог с общественностью, не желающей следовать поряд-кам, установленным правящей верхушкой.
В первой половине 1990-х гг. попытки демократизации политических систем пред-приняты в Гане, Кот-д Ивуаре, Сьерра-Леоне, в конце десятилетия — в Нигерии. Новая волна демократической трансформации характеризуется, как и ранее, заим-ствованием западных политических стандартов и институтов. Однако нынешняя попытка внедрения плюралистической демократии западного типа основана на бо-лее прочном фундаменте развивающихся рыночных отношений и подкрепляется импульсами, исходящими от общества. Новые демократические режимы в ряде стран Западной Африки характеризуются отказом от механического копирования госу-дарственно-правовых моделей европейского образца. Они пытаются найти «новый жизнеспособный политический синтез», который интегрирует» коммунитарные тра-
диции и институты, существующие в деревнях ..., и новые формы управления, ис-пользующие универсальные права человека» [21]. Например, попытка создания ре-жима такого рода предпринята в Гане. Здесь еще в начале 1980-х гг. стали созда-ваться органы народного самоуправления, которые должны были способствовать децентрализации государственно-управленческого аппарата и обеспечивать учас-тие масс в разработке политики общенационального и местного уровней. Согласно конституции, принятой в 1992 г., учреждались ассамблеи дистриктов, 2/3 членов которых избирались на беспартийной основе, а 1/3 назначалась из числа местных вождей или лидеров местных общественных организаций (ассоциаций рыночных тор-говцев, благотворительных обществ, молодежных клубов и т. п.). Ассамблеям дист-риктов делегируются все основные права по управлению делами административной территории. Развитие местного самоуправления активизировало деятельность об¬щественных организаций. Оно способствует тому, что «растущее число простых жителей теперь имеет облегченный доступ к кредитам, земле, рынкам и другим ре-сурсам, что содействует увеличению продуктивности и росту доходов...»[22]. Осу-ществление положений конституции превращает большинство сельского и городс-кого населения в опору правящего режима. Американский исследователь М. Овусу предполагает, что, «возможно,... нынешняя органическая политическая эволюция знаменует начало реальной независимости Ганы» [23].
Укрепление и сохранение режимов, созданных на «волне» демократизации, остает-ся весьма сложной проблемой. Полные оптимизма прогнозы, характерные для исследо-ваний конца 1980-х — начала 1990-х гг. в настоящее время сменились пессимизмом. По всей видимости, модель организации политической власти по западному образцу вновь будет отторгнута. Американские исследователи Дж. М. Мбаку и М. С. Кименьи констатировали, что к середине 1990-х гг. демократизация в Африке застопорилась, «в большинстве стран наблюдается реставрация авторитарных режимов» [24].
Введение многопартийных систем в большинстве случаев существенно не изме-няет природы и роли правящей элиты. По наблюдениям политологов, большинство новых режимов в Африке возглавляют «представители старых властвующих» групп, доведших государство и экономику до банкротства» [25]. Правящие элиты не хотят выпускать бразды правления из своих рук. Борьба за власть по-прежнему идет пре-имущественно в рамках одной и той же группы претендентов. Естественно, что в этих условиях сохраняются прежние стиль и методы государственного управления, старые противоречия и проблемы.
Согласно классической демократической теории, угроза демократии исходит от элиты. Можно вспомнить слова М. Макиавелли о том, что опасность злоупот-ребления властью исходит прежде всего от людей, которые более всего к этой вла-сти стремятся [26]. Поэтому современный демократический процесс должен вклю-чать: ограничение привилегий элиты лишь теми, которые функционально необхо¬димы для осуществления ее полномочий, постоянный контроль народа над правящей верхушкой, возможность неограниченной критики ее деятельности, максимальная гласность, разделение властей и относительная автономия государственно-поли-тических институтов, наличие оппозиции, борьба и соревнование элит, арбитром которой выступает народ [27].
Бюрократия, по мнению африканского исследователя В. О. Ойюджи, «не может служить инструментом для пропаганды демократической практики, не подвергаясь фундаментальным структурным и поведенческим изменениям» [28]. Политические реформы должны создать эффективные, ответственные и подотчетные государствен-но-управленческие структуры, в противном случае они будут обречены на провал. Известно, что бюрократия способна функционировать продуктивно лишь в том слу-чае, если над ней существует политический эшелон власти, обретающий свою леги-тимность путем либо традиционной системы передачи власти, либо харизмы, либо
всеобщего демократического выбора. Государственно-административный аппарат, лишенный контроля со стороны других социальных организмов, разбухает, созда-вая для себя овые» сферы управленческой деятельности.
Необходимым атрибутом демократизации политических систем в африканских странах должно стать «открытие» бюрократии. Демократия несовместима с тем, что К. Маркс называл «бюрократической тайной». Деятельность управленческих струк-тур должна быть известна обществу и контролироваться последним. М. Вебер отме-чал, что демократизацию в обществе можно обеспечить, если предупредить развитие корпоративных статусных групп чиновников путем всеобщей доступности должнос-тей, сделав административный аппарат максимально открытым для талантливых выходцев из всех слоев населения, и уменьшить власть бюрократии в результате увеличения сферы влияния общественного мнения [29].
Насущной задачей для африканских стран является «деполитизация» гражданс-кой службы. До настоящего времени подбор, назначение и продвижение чиновников осуществляются главным образом по политическим мотивам. Именно с этой осо¬бенностью связана неэффективность государственно-управленческого аппара-та, его неспособность оперативно решать поставленные задачи. Одно из условий прочности демократии - создание независимой гражданской службы. Корпус чинов-ников должен формироваться не по критерию политической лояльности, а на основе компетентности. Бюрократия должна стать подлинной меритократией — элитой зас-луг, способностей и талантов. Основа ее деятельности в демократическом обществе — независимая экспертная оценка.
Распространению принципов демократии западного типа в странах Африки мешает неразвитость элементов гражданского общества, узость социальной осно¬вы, отсутствие современного плюралистического сознания. В восприятии большин-ства африканцев представления о демократии отражают в основном негативные черты этой формы организации власти. Демократия увязывается с такими явлени-ями, как «коррупция», «рост социальной напряженности, этнических конфликтов», «экономические неурядицы» и т. п. [30]. Подобные представления вполне обосно-ваны, так как правящая элита использует демократические идеи в своих корыст-ных целях. Дж. М. Мбаку и М. С. Кименьи подчеркивали: «Пока граждане не будут воспринимать систему распределения ресурсов как справедливую, они не будут доверять национальной элите, а без этого доверия они не будут участвовать в строительстве демократии» [31].
Становление демократических политических систем в странах Западной Афри-ки осложняется гетерогенностью общества, его делением на этнические, конфессио¬нальные и иные группы. Большинство этих общностей соответствует докапиталис-тической эпохе. Как отметил А. А. Празаускас, в полиэтническом обществе демок-ратия невозможна, если в стране не сформировалась общая для всех народов политическая культура и существуют различные и даже разнотипные этнорегиональ-ные политические культуры [32]. Профессиональная политическая культура в афри-канских странах складывалась под воздействием Запада, английской и французс-кой традиции, и впитала в себя определенные элементы европейской политической культуры. При этом влияние буржуазно-демократических традиций на стиль поведе-ния правящих групп часто носит формальный характер. Для западноафриканского региона характерно развитие местных политических и общественных структур, ока-зывающих большое влияние на весь процесс принятия решений. Они определяют как политическую культуру лидеров, так и массовое политической поведение.
Стабильность и продолжительность пребывания у власти того или иного режима зависит не от содержания лозунгов, которые выдвигают лидеры, а от их способности решать конкретные проблемы своей страны. Правы те исследователи, которые утвер-ждают, что выживание демократии зависит от того, что она дает народу: насколько
она сможет улучшить его материальное положение, поднять грамотность, защитить жизнь и собственность, улучшить здравоохранение, предоставить работу, пищу, пить¬евую воду, способствовать развитию сельских районов, а также обеспечить безопас¬ность, спасти от ужасов войны и различного рода конфликтов [33]. Если правящие режимы смогут обеспечить стабильное экономическое и политическое развитие, то им обеспечена поддержка населения.. Но поскольку не все правительства успешно справ¬ляются с африканскими проблемами, то доверие к ним «падает, а первоначальная поддержка демократии заменяется тоской по новому авторитаризму» [34].

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Развивающиеся страны в современном мире: единство и многообразие. М., 1983. С. 123.
2. Современная Африка: итоги и перспективы развития. Эволюция политических струк¬тур. М., 1990. С. 45; Африка: власть и политика. М.,2004. С. 218.
3. Osaghae, Е. Е. The study of political transitions in Africa // Review of African political economy. Sheffield, 1995. № 64. P. 190.
4. Павлова В. В. Африка в лабиринтах модернизации. М., 2001. С. 27.
5. См.: Развивающиеся страны в современном мире: единство и многообразие. С. 277; Современная Африка: итоги и перспективы развития. Эволюция политических структур. С. 52-53.
6. См.: Чешков М. А. Государство в «третьем мире»: возвышение, кризис, перспективы// Восток. 1992. №2. С. 91.
7. Современная Африка: итоги и перспективы развития. Эволюция политических струк¬тур. С. 54.
8. См.: Lewis, P. М. Political transition and the dilemma of civil society in Africa// Journal of international affairs. 1992. Vol. 46. №1. P. 32.
9. Ibid.
10. Васильев A. M. Гражданское общество в Африке: реалии и мифы // Восток. 1995. №2. С. 13.
11. Megard, J.-F. L' «big man» en Afrique: Esquisse d'analyse du politicien - entrepreneur// L'annee sociologique. P., 1992. P. 167.
12. См.: Гаджиев К. С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. № 7. С. 19-35.
13. См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 25-26.
14. См.: Восток. 1992. № 5. С. 179-180.
15. Almond, G. A. Political Development: Essays in Heuristic Theory. Boston, 1970. P. 8.
16. Цит. no: The precarious balance: state and society in Africa. P. 112.
17. Schraeder, P. Elites as facilitators or impediments to political development? Some lessons from the «Third wave» of democratization in Africa // Journal of developing areas. 1994. Vol. 29. № 1. P. 75.
18. Цит. no: Clapham, С Democratization in Africa: Obstades and prospects// Third world quarterly. 1993. Vol. P. 423.
19. Woods, D. Civil society in Europe and Africa // African studies review. Los Angeles,1992. Vol. 35. №2. P. 93.
20. Ibid.
21. Owusu, M. Democracy and Africa // Journal of modern African studies. 1992. Vol. 30. №3. P. 378.
22. Ibid. P. 396.
23. Ibid.
24. Mbaku, J. M., Kimenyi, M. S. Democratization in Africa // Coexistence. Dordrecht, 1995. Vol. 32. №2. P. 127.
25. Ihonvbere, J. O. Threats to democratization in Sub-Saharan Africa: The case of Zambia // Asian and African studies. Haifa, 1993. Vol. 27. № 3. P. 221.
26. Цит. по: Ашин Г. К. Элитизм и демократия // Вестник Российского гуманитарного фонда. 1996. № 2. С. 129-130.
27. Там же. С. 130.
28. Oyugi, W. О. Bureaucracy and democracy in Africa // Democratic theory and practice in Africa. Portsmootn-London, 1988. P. 104.
29. Weber М. Essays in Sociology. N. Y., 1964. P. 226.
30. См.: Современная Африка: итоги и перспективы развития. Эволюция политических структур. С. 134-135.
31. Mbaku J. М., Kimenyi М. S. Op. cit. Р. 133.
32. Парламентаризм и демократия в незападных обществах (круглый стол) //Восток. 1993. № 1.С. 42.
33. Osaghae Е. Е. Op. cit. Р. 188.
34. Ihonvbere J. О. Op. cit. Р. 221